Государственные корпорации: описание и история

Государственные корпорации являются глобальным явлением, и такие организации существуют в Соединенных Штатах, Китае, Южной Африке, России и Новой Зеландии. Фактически, это общемировое явление. В юридическом отношении большинство государственных корпораций квалифицируются как субъекты предпринимательской деятельности, что предоставляет им все права и обязанности, связанные с подобным статусом. Это означает, что они, как правило, обязаны соблюдать любые законы и правила, регулирующие работу их типа бизнеса, и они также могут нести ответственность за свои действия. По инициативе некоторых правительств государственные корпорации для граждан создаются в виде акционерных обществ - как это было, например, в Великобритании времен премьерства Маргарет Тэтчер.

Терминология

Определение терминов "государственное предприятие" и "государственная корпорация" является не таким простым, как может показаться на первый взгляд. Все три слова в терминах оспариваются и подлежат различной спекулятивной интерпретации. Во-первых, есть множество вопросов касательно того, что подразумевает собой термин «государство» в данном контексте - к примеру, до конца неясно, являются ли государственными предприятиями корпорации, принадлежащие муниципальным и региональным органам власти. Спорными являются и критерии классификации, по которым то или иное предприятие можно признать государственным - госпредприятия могут полностью принадлежать или частично принадлежать государству. Трудно определить, какой уровень принадлежности государству будет позволять классифицировать объект подобным образом, так как правительство также может владеть лишь частью корпорации. Наконец, термин «предприятие» оспаривается, поскольку он подразумевает законы частного права, которые могут не всегда иметь силу в конкретных случаях, и поэтому термин «корпорация» здесь куда более уместен. Характерным примером нетипичных ГК являются, к примеру, государственные корпорации по страхованию вкладов.

Собственность Короны

В странах Содружества, особенно в Австралии, Канаде, Новой Зеландии и Соединенном Королевстве, национальные государственные предприятия часто используют названия Crown corporation или Crown entity, т. е. "коронные корпорации". Примеры "коронных" предприятий включают Канадскую вещательную корпорацию и Air Canada до того, как последняя была приватизирована. Члены кабинета министров часто контролируют акции таких государственных корпораций.

Компании, связанные с правительством (КСП)

Этот термин иногда используется для обозначения юридических лиц, которые могут быть частными или публичными (котируются на фондовой бирже), когда существующее правительство владеет пакетом акций с использованием холдинговой компании. Существует два основных вида компаний, связанных с правительством - те, которые зависят от доли юридического лица, и те, которыми непосредственно владеет правительство. В одном определении подразумевается, что компания классифицируется как КСП, если правительству принадлежит эффективная контрольная доля (более 50 %), в то время как второе определение предполагает, что любое корпоративное предприятие, имеющее правительство в качестве акционера, уже является КСП. Не стоит путать их с государственными корпорациями - агентствами по страхованию.

Секторы

Государственные корпорации часто являются естественными монополиями. Они в основном работают в сфере инфраструктуры (например, железнодорожные компании), стратегических товаров и услуг (например, почтовые услуги, производство и закупка оружия), природных ресурсов и энергетики (например, ядерные объекты, поставка альтернативной энергии), политически чувствительного бизнеса, вещания, банковского дела, дебетовых товаров (например, алкогольных напитков) и товаров с особой ценностью (здравоохранение). ГК также часто встречаются в тех областях, где взимаются пошлины за пользование услугами. Они могут использоваться для повышения эффективности предоставления государственных услуг или в качестве шага к (частичной) приватизации или гибридизации. Акт превращения части правительственной бюрократии в государственную корпорацию называется акционированием.

Эффекты

По сравнению с правительственной бюрократией, государственные предприятия могут быть полезными, поскольку они снижают влияние политиков на обслуживание населения. И, наоборот, они могут быть вредными, поскольку они уменьшают надзор и увеличивают транзакционные издержки (например, расходы на мониторинг и проблемы контрактов). По имеющимся данным первое может быть более важным, чем последнее. Существующие государственные корпорации обычно более эффективны, чем любая бюрократия, но эта польза уменьшается, поскольку услуги становятся более техническими и имеют менее открытые общественные цели.

По сравнению с частным предприятием, государственные, как правило, менее эффективны, но, в отличие от коммерческих организаций, они, скорее всего, будут сосредоточены на общественных целях. Типичным примером являются агентства по страхованию вкладов - государственные корпорации, созданные для конкретной общественной цели.

Примеры в мире

В Соединенных Штатах ипотечные компании Freddie Mac и Fannie Mae являются одними из самых узнаваемых государственных предприятий, но они не ограничиваются кредитованием. В Китае несколько компаний имеют государственную поддержку, например, Jin Jiang Hotel, которая принадлежит и контролируется правительством Шанхая. Энергетическая компания Eskom, расположенная в Южной Африке, является 11 по величине компанией в мире с точки зрения электрогенерирующих мощностей и является государственным органом южноафриканского правительства. Многие системы общественного транспорта и коммунальных услуг де-юре являются государственными корпорациями. Также сюда можно включить и почтовые службы, а также горнодобывающие компании.

Европа

В Западной и Восточной Европе на протяжении всего ХХ века происходила массовая национализация, особенно после Второй мировой войны. В Восточной Европе правительства, в которых доминировали коммунисты, приняли советскую модель управления. Правительства в Западной Европе, как слева, так и справа от центра, одобряли умеренное вмешательство государства для восстановления экономики, разрушенной войной. Правительственный контроль над так называемыми естественными монополиями, такими как промышленность, был нормой. Типичные секторы, в которых создавались государственные корпорации, включают в себя телекоммуникации, энергетику, ископаемое топливо, железные дороги, аэропорты, авиакомпании, общественный транспорт, здравоохранение, почтовые услуги, а иногда и банки. Многие крупные промышленные предприятия также были национализированы или созданы как правительственные корпорации, в том числе многие британские сталелитейные компании, Statoil и Irish Sugar. Начиная с конца 1970-х годов и до 1980-х и 1990-х годов, многие из этих корпораций были приватизированы, но некоторые по-прежнему полностью или частично принадлежат соответствующим правительствам.

Государственное предприятие может действовать иначе, чем обычная корпорация с ограниченной ответственностью. Например, в Финляндии государственные предприятия (liikelaitos) регулируются отдельным актом. Несмотря на ответственность за свои финансы, они не могут быть объявлены банкротами, поскольку за их существование отвечает государство. Акции таких корпораций не продаются, а кредиты должны быть одобрены правительством.

Ближний Восток

В большинстве стран ОПЕК правительства владеют нефтяными компаниями, работающими на их территории. Примечательным примером является аравийская национальная нефтяная компания Saudi Aramco, которую правительство Саудовской Аравии купило в 1988 году, сменив ее название с Arabian American Oil Company на Saudi Aramco. Правительство Саудовской Аравии также владеет и управляет всеми авиакомпаниями Саудовской Аравии и владеет 70 % акций SABIC, а также многих других компаний. Тем не менее, они постепенно приватизируются.

Южная Азия

В большинстве стран Азии правительства владеют электроэнергетическими компаниями, действующими на их территории. Примечательным примером является крупнейшая электрокомпания Шри-Ланки - Lanka Electricity Company Limited, которой управляет правительство этой страны.

Государственные корпорации - агентства

Порой ГК создается из государственного агентства посредством процесса, называемого корпоратизацией. Это позволяет агентству превращаться в коммерческий бизнес. Зачастую вновь образованное предприятие по-прежнему работает на цели правительства, но официально оно функционирует уже как коммерческая организация. Иногда правительства развивающихся стран создают государственный бизнес в секторе, который они хотят развивать или использовать для повышения своего экономического положения на мировой арене. Примерами таких секторов являются нефтяная промышленность Бразилии и телекоммуникационная отрасль в Аргентине. Каким бы ни было первоначальное агентство, государственная корпорация, созданная из него, работает более эффективно.

Проблемы прибыльности

Несмотря на то, что ГК формально являются коммерческими предприятиями, многие из них, к сожалению, не приносят прибыли. Например, почтовая система США может работать в убыток в течение длительных периодов времени. В то время, как некоторым государственным предприятиям может быть буквально отказано в банкротстве - в основном, тем из них, что крайне важны для функционирования государства. Они могут получать государственные средства для продолжения своей деятельности, особенно в том случае, если она считается критически важной для инфраструктуры страны. В этих случаях государственные предприятия фактически тратят государственные деньги вместо того, чтобы приносить доход. В случае с Китаем это заставило некоторых обвинить правительство в практике подпитывания так называемых корпораций-зомби, которые в противном случае уже давно бы разорились.

Предприятия, финансируемые правительством (ПФП)

Финансируемое правительством предприятие - это особый тип корпораций, созданный Конгрессом Соединенных Штатов. Их аналоги существуют во всем мире, в том числе и в России Их основная функция заключается в том, чтобы повысить приток кредитов в целевые секторы экономики и сделать эти сегменты рынка капитала более эффективными и прозрачными, а также снизить риск для инвесторов и других поставщиков капитала. Желательным эффектом ПФП является повышение доступности и снижение стоимости кредитов для целевых секторов заимствований, в первую очередь, за счет снижения риска потерь капитала для инвесторов. Эти достоинства касаются прежде всего сельского хозяйства, жилищного финансирования и образования. Известными ПФП в Америке являются Федеральная национальная ипотечная ассоциация, Fannie Mae, Федеральная ипотечная корпорация или Freddie Mac.

Американский опыт

Конгресс США создал первую подобную корпорацию в 1916 году с созданием новой кредитной системы. Он инициировал ПФП в сегменте экономики домашних хозяйств с созданием федеральных кредитных банков в 1932 году, после чего нацелился на образование. Сегмент ипотечного заимствования является самым крупным из сегментов заимствований, в которых работают предприятия, финансируемые правительством. ПФП удерживают или собирают ипотечные кредиты на сумму около 5 триллионов долларов.

Помощь бизнесу

Американский Конгресс создал ПФП для повышения эффективности рынков капитала и преодоления недостатков рынка, которые не позволяют фондам легко перемещаться от поставщиков средств до секторов с высоким спросом на кредиты. В первую очередь это делается с помощью гарантии, которая ограничивает риск потерь капитала для тех, кто предоставляет средства. В настоящее время корпорации, финансируемые правительством, в основном выступают в качестве финансовых посредников для оказания помощи кредиторам и заемщикам в сфере жилья и сельского хозяйства. Fannie Mae и Freddie Mac - две наиболее известные американские ПФП - покупают ипотечные кредиты и упаковывают их в ценные бумаги с ипотечным покрытием, которые несут финансовую поддержку Fannie Mae или Freddie Mac. Из-за этой финансовой поддержки они особенно привлекательны для инвесторов.

Кроме того, ПФП создали вторичный рынок кредитов с помощью упомянутых выше гарантий. Это позволило эмитентам первичного рынка увеличивать объем кредитов и уменьшать риски, связанные с индивидуальными кредитами. Это также предоставляет стандартизированные инструменты (секьюритизированные ценные бумаги) для инвесторов.

Помощь через "неявные гарантии"

Некоторые из ПФП (такие как Fannie Mae и Freddie Mac) были частными, но публично зафрахтованными. Другие, такие как Федеральные банки внутреннего займа, принадлежат корпорациям, которые пользуются их услугами. Ценные бумаги ПФП не имеют явной государственной гарантии кредитоспособности, но кредиторы предоставляют им выгодные процентные ставки, а покупатели их ценных бумаг предлагают им высокие цены. Частично это объясняется «неявной гарантией», согласно которой правительство не разрешало бы таким важным институтам терпеть неудачу или дефолт по долгам. Это восприятие позволило Fannie Mae и Freddie Mac сэкономить примерно 2 миллиарда долларов в год на расходах по займам. Эта неявная гарантия была проверена ипотечным кризисом субстандартного ипотечного кредитования, который заставил правительство США выручить и вложить в консервацию Fannie Mae и Freddie Mac в сентябре 2008 года. Какими бы проверенными ни были государственные корпорации, вклады вернуть они, скорее всего, не смогут, в отличие от американских ПФП. Потому инвесторы чаще и охотнее ведут дела с последними.

До конца непонятно, стоит ли считать ПФП государственными корпорациями. Среди американских экономистов и политиков по-прежнему идут пламенные дебаты на этот счет. Как утверждает правительство, государственные корпорации не имеют никакого отношения к предприятиям, финансируемым им. Возможно, так и есть.

НАО - государственная корпорация для граждан

Правительство Тэтчер в Великобритании в 1980-х реализовывало политику "народного капитализма". Его суть заключалась в приватизации ранее национализированных предприятий. И в превращении их в НАО - государственные корпорации правительства для граждан. Это были народные акционерные общества, акции которых продавались гражданам страны, позволяя им сделать на этом деньги. В 1990-х российское правительство, затеявшее ваучерную приватизацию, попыталось повторить опыт Тэтчер, но идея привела к печальному результату в виде появления класса олигархов.

Корпорации под контролем муниципалитетов

Муниципальные корпорации - это корпорации, принадлежащие муниципалитетам. Они, как правило, определяются как «организации с независимым корпоративным статусом, управляемые исполнительным советом, назначаемым в основном должностными лицами местных органов власти, и с мажоритарной государственной собственностью». Некоторые муниципальные корпорации полагаются на доходы от сборов с клиентов, что отличает их от агентств и специальных секторов, финансируемых за счет налогообложения. Органы, принадлежащие муниципальным властям, могут также отличаться от местных бюрократий в финансировании, транзакционных издержках, финансовом контроле, трудовых правах, разрешении действовать вне их юрисдикции и, при некоторых обстоятельствах, в правах на получение прибыли и риске банкротства.

Причины создания корпораций, принадлежащих муниципалитетам, могут отличаться от причин, связанных с созданием государственных предприятий. Корпорация может быть более широко использована на местном уровне, чем на национальном, чтобы обеспечить гибридные или гибкие формы предоставления государственных услуг, такие как государственно-частное партнерство и межмуниципальное сотрудничество. Она также позволяет взимать плату с пользователей. Эффекты могут быть разными из-за более низкого уровня экспертных знаний регулирующих органов, более низкого потенциала контрактов для муниципалитетов и более высокого присутствия масштабных экономик. Текущие исследования показывают, что муниципальные корпорации часто более эффективны, чем бюрократия, но имеют более высокие показатели отказов из-за своей правовой и управленческой автономии. Так или иначе, как говорят в Англии: "Правительство - для граждан, государственные корпорации - для правительства".